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최근 국고채 시장 주요 이슈와 개선과제
2021 06/14
최근 국고채 시장 주요 이슈와 개선과제 2021-12호 PDF
요약
코로나19 이후 대내외 수요가 크게 약화됨에 따라 정부는 확장적 재정정책을 통해 경제 회복세를 지원하고 있다. 그러나 재정운용을 지원하는 과정에서 국고채 발행규모가 큰 폭 증가하였는데 이에 따른 수급불균형이 금리상승 요인으로 작용하고 있다. 한편 가계부채 증가 등 금융안정에 대한 우려로 기준금리 조기 인상 가능성이 높아지고 있다. 글로벌 경기 회복세 강화로 금리 오름세가 지속되는 가운데 국고채 수급불균형, 기준금리 인상 등 추가 상승요인이 가중될 경우 금융시장의 불안이 증대될 수 있다. 정부지출 효율화, 신중한 통화정책 운용 등 정부와 한국은행의 효과적인 정책조합이 요구된다. 한편 국고채 발행시 시장상황에 따라 탄력적인 운용이 가능하도록 순증을 기준으로 국채발행한도를 설정하는 제도개선이 요구된다.
코로나19 충격으로 민간부문의 성장 동력이 크게 악화됨에 따라 재정정책의 적극적인 역할이 요구되고 있다. 이에 각국 정부는 재정지출을 크게 확대함으로써 팬데믹 위기를 극복하고 있다. 우리나라도 2020년 민간수요와 수출이 각각 2.5%, 1.8% 감소하는 등 대내외 수요가 크게 약화되었으나 정부가 소비 및 투자를 4.5% 늘림으로써 국내 경제의 급격한 위축을 완화하는데 큰 역할을 하였다(<그림1>). 한편 재정지출의 큰 폭 증가는 정부 적자수지의 확대를 수반하였는데, GDP대비 관리재정수지가 2019년 -2.8%에서 2020년 -5.8%로 적자폭이 확대되었다(<그림 2>).1)
  

  
확장적 재정운용 지원을 위해 국고채 발행이 크게 증가하였는데 이에 따른 리스크 요인에 유의할 필요가 있다. 글로벌 경제 회복세 강화로 금융시장 환경이 빠르게 변화하고 있는 가운데 시장금리가 오름세를 지속하고 있다. 2021년에도 경기회복 지원을 위한 재정의 역할이 요구되나 시장 여건의 변화로 국고채 금리의 가파른 상승 등 재정지출을 위한 자금조달에 어려움을 겪을 위험이 있다. 본고에서는 최근 대내외 여건 변화에 따른 국내 국고채 시장의 주요 이슈를 살펴보고 시사점 및 향후 과제를 논의하고자 한다.
 
 
국고채 발행규모의 큰 폭 증가
 

팬데믹 이후 국고채 발행이 큰 폭 증가함에 따라 수급부담에 대한 우려가 커지고 있다. <그림 3>은 국고채 발행규모와 발행잔액 추이를 나타낸다. 2016~2019년중 100조원 수준을 기록하던 국고채 발행규모는 코로나19 이후 재정지출 확대를 위한 소요가 늘어남에 따라 2020년 174조원으로 큰 폭 증가하였다. 2021년에도 확장적 재정정책이 지속되는 가운데 1차 추경예산 편성에 따른 추가발행규모 9.9조원을 반영한 발행규모는 186조원으로 예상되며, 2021년말 국고채 잔액은 850조원에 달할 전망이다.
  

  
주요 국고채 투자기관의 자산 증가율 추이를 감안하면 최근 국고채 발행 증가에 따른 수급부담이 적지 않을 것으로 판단된다. 2020년과 2021년 국고채 잔액 증가율은 각각 18.8%, 16.9%로 투자기관들의 최근 5년 연평균 자산 증가율을 상회하고 있다(<표 1>). 국고채 발행잔액의 70% 이상을 보유2)하고 있는 은행과 보험사의 자산 증가율이 연평균 10% 이하를 기록하고 있는 가운데, 연기금은 국내채권투자 비중을 지속적으로 축소하고 있어 수급부담 가중요인으로 작용할 전망이다.3) 
  

  
한편 우리나라의 경우 양적완화를 시행하고 있는 주요국에 비해 중앙은행의 국채매입 여력도 상대적으로 낮은 수준이다. 2021년 3월말 기준 연준이 미 국채의 23.1%를 보유하고 있는데 반해 한국은행의 국내 국고채 보유 비중은 통화정책 운용방식의 차이 등으로 인해 3.6%에 그치고 있다(<그림 4>).4) 이에 따라 시장에서 소화해야하는 물량의 증가율은 우리나라가 미국에 비해 더 높은 상황이다. 2020년 1월~2021년 3월중 한국은행 보유분을 제외한 국고채 잔액 증가율은 24.7%를 기록하였는데, 이는 연준 보유분을 제외한 미 국채 잔액 증가율 14.6%을 상회한다.
  

  
이와 같은 국고채 수급불균형에 대한 우려는 금리상승 압력으로 작용하고 있다. 향후 추경편성으로 인해 국고채 발행물량이 늘어날 경우, 금리의 상방위험이 커지는 가운데 금융시장의 변동성이 확대될 가능성이 높다.
  
  
기준금리 조기 인상 가능성 확대 
 

국내 경제는 수출 및 설비투자를 중심으로 2021년 회복세가 확대될 것으로 전망된다. 그러나 완화적인 금융환경 지속으로 실물경제에 비해 가계부채의 가파른 증가세가 지속됨에 따라 금융불안에 대한 우려가 크게 높아지고 있다(<그림 5>). 이에 따라 지난 5월 통화정책방향 기자간담회에서 기준금리 조기 인상 가능성이 높아진 가운데 연내 인상 가능성도 제기되었다.5)
 

 
대내외 경기 회복세 강화, 국고채 발행 증가에 따른 수급부담 등 상승요인이 지속되는 가운데 기준금리 인상 가능성 확대로 국고채 금리가 꾸준히 상승하고 있다. 특히 올해 1~3월중에는 미 국채 금리와 국내 국고채 금리가 함께 상승하며 동조화 양상을 나타낸 반면, 4~5월중에는 국내 국고채 금리만 오름세를 지속하였다(<그림 6>). 이는 고용시장의 더딘 개선 등으로 소폭 하락 반전한 미 국채 금리와 대조적인 모습으로, 국내 국고채 금리가 국내 요인에 상당부분 영향을 받고 있는 것으로 판단된다. 
 
한편 10년 이상 장기물 뿐 아니라 3~5년의 중·단기물 금리도 오름세를 나타내고 있다. 대부분 회사채 금리는 3년물 또는 5년물 국고채 금리를 기준으로 결정된다. 이에 따라 중·단기물 국고채 금리가 빠르게 상승할 경우 기업의 자금조달 비용이 증가하여 경기 회복세 저해요인으로 작용할 수 있다.
 

 
 
시사점 및 향후 과제
 

정부와 한국은행은 경제·금융 상황에 대한 인식을 공유하고 금리 변동성 확대에  따른 시장불안에 유의해야 한다. 대내외 실물경기 회복세 강화로 금리 오름세가 지속되는 가운데 국고채 수급불균형, 기준금리 인상 등 추가 상승요인이 가중될 경우 금융시장의 불안이 증대될 수 있다. 따라서 재정정책과 통화정책 간의 효과적인 정책조합(policy mix)을 통해 경기회복을 뒷받침해야한다. 향후 추경예산 편성 등으로 국고채 발행이 추가로 늘어날 경우 금융시장 전반의 금리 상승으로 이어질 수 있으므로 정부지출 효율화 등의 노력이 요구된다.6) 한국은행도 경제상황의 개선 여부를 면밀히 점검하는 가운데 신중한 통화정책 운용이 요구된다.
 
한편 국고채 발행시 시장상황에 따라 탄력적인 운용이 가능하도록 제도개선이 요구된다. 현재 정부는 연간 국채발행한도 총액을 국회로부터 승인 받은 후, 동 한도 내에서 국채를 발행하고 있다. 그러나 교환 및 조기상환을 위한 국고채 발행이 연간 발행한도에 포함됨에 따라 이를 적극적으로 활용하지못하는 실정이다. 특히 금리 상승에 따른 변동성 확대시 교환과 조기상환 제도를 활용하여 채권시장의 안정과 발행비용 절감을 도모할 수 있다.7) 따라서 미국, 영국 등 주요국과 같이 순증을 기준으로 국채발행한도를 관리할 수 있도록 국가재정법의 개정이 필요하다.8) 
 
1) 관리재정수지는 국민연금기금 등 사회보장성 기금수지를 제외하는데 반해 통합재정수지는 이를 포함한다. 사회보장성기금은 미래 지출의무에 대한 기금으로 정부가 운용할 수 있는 재정여력으로 보기 어려운데, 이에 따라 관리재정수지가 재정운용에 대한 정보를 보다 정확하게 포함하고 있다.
2) 2020년말 기준 주요 투자기관의 국고채 보유 비중은 다음과 같다(기획재정부, 2021).

3) 국민연금기금의 경우, 국내채권 투자비중이 2011년 64%에서 2020년 39%로 크게 축소되었으며 2025년에는 25% 내외로 더욱 축소될 예정이다.
4) 연준은 작년 국채금리의 하향안정화를 위해 무제한 국채매입정책을 도입하였는데, 이에 따라 연준의 국채 보유가 대규모로 늘어났다(백인석, 2020). 반면 한국은행의 국고채 매입은 시장금리 변동성 완화를 목적으로 함에 따라 연준에 비해 매입 규모가 작은 수준이다.
5) 5월 27일 통화정책방향 결정회의 직후 기자간담회에서 이주열 한국은행 총재는 금융불균형 누적 방지를 위해 가계부채 증가세를 억제할 필요성을 강조한 가운데 경제상황 전개에 따라 연내 기준금리 인상 가능성을 시사하였다.
6) IMF는 팬데믹 전개상황, 경제회복 강도 등을 감안한 정책조정 필요성을 제시한 가운데, 피해 가계·기업 지원을 위한 선별적 재정지원을 권고하고 있다(IMF, 2021).
7) 장단기 금리 역전 등 수익률 곡선에 왜곡이 발생할 경우 교환 및 조기상환을 활용하여 이를 해소할 수 있다. 예를 들어 특정 연물이 저평가된(수익률이 높은) 경우, 해당 연물을 매입하고 상대적으로 고평가된(수익률이 낮은) 연물을 발행하는 교환방식을 사용하여 수익률 곡선의 왜곡을 해소할 뿐 아니라 발행비용도 절감할 수 있다(World Bank Group, 2015). 올해 3월 국고채 10년물과 30년물의 금리가 역전된 바 있으나 현행 제도에서는 발행한도의 제약으로 적극적인 대응이 어렵다.
8) 주요 선진국들은 연간 국채의 순발행액 또는 총발행잔액을 기준으로 국회의 승인을 받는 제도를 운영하고 있다(김필규 외, 2014).
 
  
참고문헌
기획재정부, 2021, 국채 2020.
김필규ㆍ백인석ㆍ황세운, 2014,『주요국 국채시장의 제도적 특성과 시사점』, 자본시장연구원 조사보고서 14-01.
백인석, 2020,『코로나19 대응: 국채매입(양적완화)을 통한 국채금리 하향안정화 필요성』, 자본시장연구원 이슈보고서 20-08.

IMF, 2021, World Economic Outlook: Managing Divergent Recoveries.
World Bank Group, 2015, Bond Buybacks and Exchanges: Background Note.