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자본시장포커스

중장기 재정운용계획과 시사점
2020 10/26
중장기 재정운용계획과 시사점 2020-23호 PDF
요약
중장기 국가재정운용계획에 따르면 코로나19 충격에 대응한 금년중 지출확대와 함께 2021~2024년중 재정수입 감소로 인해 향후 국가채무비율이 가파르게 상승할 것으로 나타났다. 이러한 재정전망은 단기와 중기에 서로 다른 시사점을 제공한다. 우선, 단기적으로는 재정지출 증가율 둔화로 그동안 성장을 뒷받침해 온 재정의 성장 기여도가 내년중 크게 줄어들 것으로 예상되는 한편 국채발행 확대에 따른 국채금리의 상승압력이 지속될 전망이다. 중기적으로는 국가채무비율 증가속도가 주요국에 비해 가파른 만큼 재정건전성을 유지하고 향후 위기에 대응한 재정여력 확보를 위해 재량지출에 대한 관리와 함께 세수 확대 논의가 동반되어야 할 것이다.
지난 9월 기획재정부는 2020~2024년 국가재정운용계획과 2020~2060년 장기재정전망을 발표하였다. 코로나19 감염확산에 따른 실물경제 충격에 대응하는 과정에서 금년중 재정적자가 확대된 가운데 중장기적 시계에서 정부의 재정운용 여건을 전망하기 위함이다. 이에 따르면 2021년부터 2024년까지 국민연금 등 사회보장성 기금을 제외한 관리재정수지1) 적자가 GDP대비 평균 5.7%에 이를 것으로 예상되어 국가채무비율이 2020년 43.5%에서 2024년에는 58.3%까지 확대되는 것으로 추산되었다. 또한 장기적으로 인구 감소 및 성장률의 추세적 하락 등으로 2060년 국가채무 비율은 81.1%로 확대될 것으로 전망하였다. 이와 같이 국가부채가 가파르게 상승할 것으로 예상됨에 따라 재정의 역할과 건전성을 동시에 확보하기 위해 재정준칙의 도입 필요성이 제기되면서 10월 5일 정부는 국가채무 비율 60%, 사회보장성 기금을 포함한 통합재정수지 적자 3%를 기준으로 하는 재정준칙을 발표하였다. 그럼에도 불구하고 향후 재정의 지속 가능성 유지와 함께 새로 발표된 재정준칙의 적절성 등에 대한 우려가 제기되는 상황이다.
 
그럼 왜 이렇게 재정적자가 가파르게 상승하는 것일까? <그림 1>에서 나타난 바와 같이 지난해 발표된 2019~2023년 국가재정운용계획과 2020~2024년 계획을 비교해보면 금년중 적자 확대는 예상대로 코로나19 대응 과정에서 지출이 확대되었기 때문이다. 반면, 2021~2023년의 경우에는 수입 감소의 영향이 더욱 큰 것으로 나타났다. 코로나19에 따른 경기부진으로 2020년중 재정수입이 크게 감소한 데다 향후 경기 회복에도 불구하고 2021~2023년중 총수입 증가율이 당초 전망을 하회할 것으로 예상되기 때문이다. 한편, 재정수입 전망의 하향조정에도 불구하고 재정지출은 당분간 한국형 뉴딜 및 사회안전망 구축 등을 위한 확장적 재정기조가 유지될 것으로 보여 2019년 계획 대비 소폭 늘어난 것으로 나타났다.
 

 
아직까지 코로나19 감염확산에 따른 충격으로부터 우리 경제가 회복되지 못한 만큼 이러한 재정계획은 단기와 중기에 서로 다른 시사점을 제공한다. 우선, 향후 성장경로의 불확실성이 매우 큰 가운데 내년중 재정의 성장 기여도가 크게 하락할 것으로 예상된다. 2021년 재정지출(555.8조원)은 네차례의 추경을 반영한 금년중 재정지출(554.4조원)대비 0.3% 증가에 불과하기 때문이다. 2017년 3분기 이후 우리 경제가 경기 하강국면으로 진입하면서 2018년 및 2019년의 재정지출 증가율이 각각 7.2% 및 12%로 크게 확대되었고, 이에 따라 <그림 2>에서 나타난 바와 같이 재정의 성장 기여도 또한 점증하였다. 특히 금년의 경우 코로나19 감염확산의 경제적 충격이 대면접촉이 필요한 서비스업과 대기업보다는 중소기업 그리고 소득이 낮은 계층에 집중되고 있는 만큼 대출을 용이하게 해주는 통화정책보다는 재정을 통한 직접 지원이 더욱 긴요한 상황이었다. 향후 백신 개발을 전제로 내년중 우리 경제의 회복세가 확대될 것으로 예상되고 있으나, 정부의 성장 기여도가 축소될 것으로 예상되는 만큼 민간의 회복력이 매우 중요할 것으로 판단된다.
 

 
한편, 금년과 마찬가지로 내년 중에도 재정적자를 충당하기 위한 대규모 국채발행(172.9조원)이 예상되는 만큼 공급 확대에 따른 국채금리의 상승압력이 작용할 것으로 예상된다. 금년초 코로나19 감염확산에 따른 유동성 위기와 추경에 따른 국채공급 압력에 대응하고자 한국은행은 다섯 차례의 단순매입을 통해 총 8조원을 매입한 바 있다. <그림 3>의 국채발행 여건을 감안하면 내년에도 국채시장 상황에 따라 한국은행이 재정정책과의 정책공조 차원에서 단순매입 등을 통해 시장 안정에 나설 것을 기대하는 시장의 요구가 커질 것으로 예상된다. 
 

 
단기적인 측면에서 재정의 경기순환 대응 필요성과 별도로 중기적으로는 재정건전성의 관점에서 재정적자 및 국가채무비율에 대해 유의할 필요가 있다. 국가채무비율의 적정 수준에 대한 논란이 큰 가운데 오히려 주목해야 할 것은 국가채무비율의 증가속도이다. IMF의 최근(2020년 10월) 전망에 따르면 코로나19 충격에 따른 각국의 재정확대로 선진국의 국가채무비율이 2020년중 20.2%p늘어날 것으로 예상하고 있는 반면, 2021년~2024년중에는 거의 변동이 없을 것으로 내다보고 있다. 국별로 향후 재정정책 기조가 상이한 가운데, 유로지역 국가들이 코로나19 대응과정에서 안정성장 협약(Stability and Growth Pact)내 재정준칙에 대한 예외가 인정되면서 재정지출을 확대하였다가 향후 점진적으로 축소할 것으로 예상된 데 주로 기인하고 있다. 반면 정부 전망2)에 따르면 우리 나라의 국가채무비율은 같은 기간 14.4%p가 늘어나 뉴질랜드(20.5%p), 중국(15.1%p) 및 호주(13.2%p) 등과 함께 증가속도가 가파른 국가인 것으로 나타났다.
 

 
재정건전성의 악화는 국가신용등급 하락 등 자본유출입에 대한 불안요인으로 작용할 수 있을 뿐만 아니라 경기순환에 대한 대응수단으로서의 재정여력(fiscal space)을 축소시킬 수 있음에 유의해야 한다. 국가신용등급은 국가채무비율 뿐만 아니라 성장률 및 경상수지 전망이나 지정학적 위험 등 다양한 변수에 의해 결정되나, 최근 연구결과들은 정부부채가 신용등급 산정에 주요 결정요인이며 글로벌 금융위기 이후 그 중요도가 확대되고 있다는 점을 밝히고 있다(Amstad & Packer, 2015; Boumparis et al., 2015). 실제로 <그림 5>는 국가신용등급과 국가채무비율간에 대체로 음(-)의 상관관계가 존재함을 보여주고 있다. 한편, 최근 거시경제환경을 살펴보면 초저금리의 장기화로 기준금리 조정을 통한 한국은행 통화정책의 수행이 점차 어려워지는 데다 정책 대응방향이 인플레이션의 억제가 아니라 디플레이션 차단인만큼 취약 부문에 직접 소득을 지원할 수 있는 재정정책의 역할 및 유효성이 커질 것으로 전망된다. 이러한 점을 감안하면 재정건전성의 악화는 향후 위기 상황에 대한 경기대응 여력을 축소시키는 요인으로 작용할 수 있다.
 

 
이상의 논의들을 종합적으로 고려해보면 정책의 우선순위라는 측면에서 당장은 재정지출을 통해 코로나19 충격으로부터의 회복에 집중하되, 장기적으로는 재정건전성 확보라는 상충된 목표를 달성해야 한다. 2025년부터 적용되는 재정준칙 또한 이러한 노력의 일환으로 이해될 수 있다. 당장의 경기회복에 영향을 줄 수 있는 불필요한 재정긴축을 막는 한편 준칙 자체의 실현 가능성을 위해 실시 이전에 충분한 시기가 확보되어야 한다. 정부의 현재 전망대로라면 <그림 6>에서 나타난 바와 같이 2022년부터 2024년까지 재정준칙을 지키지 못하는 것으로 예상되는 만큼 준칙을 이행하기 위해서는 시행 첫해 상당한 긴축이 동반되어야 하는 상황이다. 따라서 정부의 의지에 따라 조절할 수 있는 재량지출에 대한 관리와 함께 사회적 논의를 통해 증세 등 세수 확대 논의가 동반되어야 할 것으로 판단된다.
 

   
1) 통합재정수지에서 사회보장성기금 수지를 차감한 관리재정수지가 도입된 것은 일차적으로 사회보장성기금인 국민연금, 사학연금, 고용보험, 산재보험에 대한 국가의 재정지원 여부가 법적으로 명시되어 있지 않기 때문이다. 또한, 국민연금의 연금지출이 본격화되지 않아 사회보장성기금이 구조적으로 흑자를 유지하는 만큼 사회보장성기금을 포함하는 통합재정수지로는 실제 재정운용 상황을 파악할 수 없는 한계 또한 존재한다.
2) 국가부채비율 증가속도는 IMF 전망(13.9%p)과 비슷하다. 다만, IMF는 기획재정부에 의해 금년 경제성장률을 더 낮게 전망함에 따라 2020년 및 그 이후의 국가부채비율 수준이 정부 전망보다 높다.


참고문헌
 

Amstad, M., Packer, F., 2015, Sovereign ratings of advanced and emerging economies after the crisis, BIS Quarterly Review December 2015, 77-99.
Boumparis, P., Milas, C., Panagiotidis, T., 2015, Has the crisis affected the behavior of the rating agencies? Panel evidence from the Eurozone, Economics Letters 136, 118-124.